少府：掌山海池泽之税，以供皇帝和皇室之用。《汉官仪》说：“少府掌山泽陂池之税，名曰禁钱，以给私养，自别为藏。”少府之设，亦始于秦。它和治粟内史的区别，在于前者专管皇室财务，后者职掌国家财政。故颜师古曰：“大司农（汉对治粟内史的改称——引者）供军国之用，少府以养天子也。”①由于少府专供皇室私养“小用”，故以“少”名之。“少者，小也，故称少府。”②其实，少府并不小。它府藏充实，收支浩繁，机构庞大。其他诸卿一般只有一丞或二丞，而少府则设六丞，置有尚书、符玺、太医、乐府、导官、中书、谒者、令丞等大批属官，而且直接役使着为皇室或官府制作器物服等的大量刑徒和奴隶。庞大的少府机构的设置及其财务活动的繁多，正是秦朝强化皇权，帝室与国家合一的重要表现。

　　中尉：“掌徼循京师，有两丞”③，即主要负责卫戍京师，禁备和搜捕“盗贼”。中尉与卫尉的职掌各有侧重。卫尉巡行宫中中尉游徼于宫殿之外和京师之内。二者互为表里，共同组成以皇宫为中心的整个京师咸阳的卫戌系统。将作少府：“掌治宫室”④，包括营建宫室、宗庙、陵园诸工程，连同这些工程周围和道旁的绿化，亦在其职掌范围之内。有两丞、左右中侯。由于秦朝一开始就大兴土木，大规模地营建宫室，修阿房宫，筑骊山墓，到处建造高宫别馆，因而将作少府的秩第虽稍低于奉常、中尉等官职，但在诸卿中却仍居于相当重要的位置。

　　主爵中尉：“掌列侯。”⑤本来，秦在商鞅变法时，就已制订了相当完整的赐爵制度，规定：“有军功者各以率受上爵。”⑥秦始皇兼并六国，建立封建皇朝时，出于加强专制主义集权政治的需要，曾继续推行这一制度。云梦睡虎地秦墓竹简一再提到“爵”和“军爵”。在通行全国的秦律里有《军爵律》。律文明确规定：“从军当以劳论及赐。”又规定，已拜爵之后，如果“赐未受而死”，或因犯罪应“耐覂（迁）者”，也要“鼠（许）赐其后人”①。公元前219 年，秦始皇第二次巡游时，同行的有列侯武城侯王离、列侯通武侯王贲、伦侯建成侯赵亥、伦侯昌武侯成以及五大夫赵婴、杨樛等。列侯是二十等爵中最高的一级。伦侯，仅次于列侯。唐司马贞《史记索隐》称：“伦侯，爵卑于列侯，无封邑者。伦，类也，亦列侯之类。”五大夫即大夫，属五级爵。李斯曾说秦始皇“官斗士，尊功臣”，“盛其爵位，以固其亲”②。主爵中尉就是为具体实施秦传统的赐爵制度，职掌其有关事务而设置的。① 《汉书·百官公卿表》注。

　　② 《汉书·百官公卿表》注。

　　③ 《汉书·百官公卿表》。

　　④ 《汉书·百官公卿表》。

　　⑤ 《汉书·百官公卿表》。

　　⑥ 《史记·商君传》。

　　① 《睡虎地秦墓竹简》第97 页，文物出版社1978 年版。

　　② 《史记·李斯列传》。

　　此外，还有侍中、给事中、中常侍等一些内朝官，有掌皇后、太子家的詹事和作为“皇后卿”的将行的宫官，等等。

　　由上述以三公诸卿为主而组成的封建朝廷，是秦代专制主义政治体制的核心，是封建国家的集中体现，是绝对受制于皇帝并代行皇帝政务的最高权力机关。围绕着这个政权核心，秦皇朝组成了遍布全国各地的统治网络。废分封，置郡县秦始皇二十六年（公元前221 年）议定皇帝尊号，初建封建朝廷之后不久，秦始皇和公卿大臣们便提出了在全国范围内建立地方行政机构的问题。应该采取什么样的地方统治形式呢？在秦朝君臣中曾发生过著名的分封与郡县之争。

　　当时，丞相王绾等认为：“诸侯初破，燕、齐、荆地远，不为置王，毋以填（镇）之。”为此，他建议承袭西周以来的分封制度，“请立诸子”①，以建封国。始皇下其议于群臣。群臣们以为秦始皇有二十余子，理应效法周制，封邦建国，以藩皇室，故大都赞同王绾的建议，“皆称其便”②。唯独廷尉李斯不以为然。他说：周文武所封子弟同姓甚众，然后属疏远，相攻击如仇雠，诸侯更相诛伐，周天子弗能禁止。今海内赖陛下神灵一统，皆为郡县，诸子功臣以公赋税重赏之，甚足易制。天下无异意，则安宁之术也。置诸侯不便。③李斯的主张，既有对历史的回顾，又有对现实的思虑，还有安置“诸子功臣”，协调统治集团内部关系的筹谋与措施，而且自郡县制在春秋战国之际产生以来，许多国家都不同程度地采用过。特别是秦国，早在商鞅变法时，就曾普遍推行县制。以后，陆续增置郡县。如惠文君十年，魏纳上郡十五县。惠文君二十七年，遣张仪、司马错等灭蜀，遂置蜀郡。昭王三十年，秦蜀守若伐楚，取巫郡及江南为黔中郡。至秦始皇十三岁继位时，已是每新占领一地区，几乎都要随之设郡。《史记·秦始皇本纪》写道：政“年十三岁，庄襄王死，政代立为秦王。当是之时，秦地已并巴、蜀、汉中，越宛有郢，置南郡矣；北收上郡以东，有河东、太原、上党郡；东至荥阳，灭二周，置三川郡。”事实上，秦当时已累计置郡十多个。因此，对于李斯的建议，秦始皇当即予以肯定。他指出：天下共苦战斗不休，以有侯王。赖宗庙，天下初定，又复立国，是树兵也，而求其宁息，岂不难哉！廷尉议是。①于是秦始皇分天下以为三十六郡。关于秦郡的设置过程、数目和诸郡名称，长期以来，史学界存在着歧议。有的认为这三十六郡乃秦一代之郡数，有的则认为此系秦皇朝建立之初的郡数，而以后增置的并不在其中。前说始于班固《汉书·地理志》，后说始于裴骃《史记集解》，而成于《晋书》。《晋书·地理志》称：“始皇初并天下，惩# 战国，削罢列侯，分天下为三十六郡。”史实表明，这一说法是有根据的。据近人谭其骧考订，秦朝初年，① 《史记·秦始皇本纪》。