荆湖路西部少数民族聚居区，时称南江（今湖南西部沅江上游）、北江① 《宋史》卷327《王安石传》。

　　② 《续资治通鉴长编》卷254，熙宁七年七月乙卯；《琬琰集删存》卷3《实录·吕参政惠卿传》。③ 《宋史》卷471《吕惠卿传》。

　　④ 《续资治通鉴长编》卷260，熙宁八年二月癸酉注。

　　① 《宋史》卷471《章惇传》。

　　（今沅江北部支流酉水），合称两江地区，时常发生部族冲突，其他地区的罪犯也不断逃入两江地区。因此，宋神宗认为在那里设立州、县政府，“非贪其土地，但欲弭患耳”。王安石也认为：“非但弭患，使两江生灵得比内地，不相残杀。”①于是在熙宁五年闰五月派章惇以察访荆湖北路农田水利常平等事为名，进行开发。同年十一月，章惇首先开发荆湖南路的梅山地区（今湖南中部山区），并于同年新设新化县（今属湖南），次年又在其东北新设安化县（今安化东南）。同时继续开发南北江地区，得到王安石的全力支持。到熙宁七年正月，南江地区基本得到开发；四月，设置沅州及卢阳县（沅州州治，今芷江），后又设黔阳县（今洪江市西北黔城）、麻阳县（今麻阳西南），北江地区也相继得到开发。在章惇回朝以后，又陆续设置一些县、镇、寨等。

　　章惇在开发梅山、两江地区期间，官职不断升迁，累迁兼同修起居注、知制诰、判军器监等职。宋神宗说章惇“但能作吏文”，王安石则认为章惇“吏文粗疏，然有机略，胜王韶”②，是个将才，因而受到王安石的重用，一度被任命为泾原路经略安抚使、高阳关路安抚使，期望章惇在抗击西夏或辽的战场上发挥才能，但因王安石于熙宁七年四月罢相，两职均在四月任命后复罢。同年五月，章惇回朝后，还是按照宋神宗的意见去作“吏文”，由判军器监、知制诰再兼直学士院，除主管军器制造及管理事务外，主要是让章惇去草拟重要与普通诏旨（内、外制）。同年九月，三司失火，章惇正在军器监办公，即率监内的兵士（厢军）及工役前往救火，深得神宗的赏识，章惇随后即被改任为权发遣三司使，主管财政事务。熙宁八年二月王安石复相，八月又罢相，章惇仍一直都担任三司使。

　　熙宁八年十月，受到邓绾的攻击而罢职出任湖州（今属浙江）知州。熙宁九年十月，荆湖北湖两江地区的辰州（今湖南沅陵）、沅州的少数民族发生骚乱，于是又改任章惇为荆湖北路首府荆南（今湖北江陵）知府兼提举本路兵马巡检，并诏令章惇亲自前往辰州、沅州，进行“安抚叛蛮”，章惇“受命即倍道疾驰，道中坠马伤足”①。次年正月又回任湖州知州。五月，改任杭州知州，尚未到任即被召回朝任翰林学士，但未及赴任因母死辞官服丧②，服除，历任判三馆秘阁、知审官院兼翰林学士。元丰二年十二月，苏轼以赋诗讽刺朝政被投入御史台狱，宰相王珪以苏诗中有“世间唯有蛰龙知”，有不臣之迹，欲加重罪。时任翰林学士的章惇，“从旁解之曰：龙者，非独人君，人臣具可以言龙也”。神宗也同意章惇的看法，认为不足以此加重苏轼之罪，“遂薄其罪，以黄州（今属湖北）团练副使安置”③。

　　元丰三年（1080）二月，章惇升任副相（参知政事）。四年三月，以父章俞及弟章恺占民田事而罢政，出任陈州知州，后改定州（今属河北）知州兼定州路安抚使。

　　元丰五年四月下旬，开始实行新官制，章惇被召任门下侍郎，为副相之首。元丰八年二月，宋神宗病危时，有人企图策立神宗二弟雍王赵颢或四弟① 《续资治通鉴长编》卷236，熙宁五年闰七月庚戌。

　　② 《续资治通鉴长编》卷253，熙宁七年五月戊戌。

　　① 《续资治通鉴长编》卷280，熙宁十年正月庚申。

　　② 《琬琰集删存》卷3《实录·章丞相惇传》作服父丧，按元丰四年时，其父80 岁。因此，此处改作母死。③ 《续资治通鉴长编》卷342，元丰七年正月己未。参见卷301，元丰二年十二月庚申。曹王赵頵。当时，章惇与以宰相王珪为首的宰执们一起决议立神宗长子、年仅10 岁的延安郡王赵佣（后改名煦）为皇太子，由章惇写在纸上，王珪拿给已不能说话的宋神宗看，经神宗点头同意；又请神宗母、皇太后高氏垂帘听政，神宗也点头同意。这次由宰相、执政定策拥立哲宗时，并命开封知府蔡京率壮士在外，以备捕杀持异议者，形势相当严峻，但事前没有和皇太后高氏、皇后向氏商议，高太后也只是在宰执们定策后才表示赞同，此事后来遂成为新、旧两党互相攻击的借口。旧党攻击新党的蔡确等人曾想立神宗弟为帝，而新党则攻击支持守旧党的神宗生母高太后想立她的其他儿子为帝，互相以此诬陷或迫害对方，使改革与保守两派的斗争更加复杂化。

　　元丰八年（1085）三月初，神宗去世，太子赵煦即位，是为哲宗，由太皇太后高氏垂帘听政。同年五月，章惇升为知枢密院事，司马光接替章惇任门下侍郎，此后旧党相继进用。同年十月，旧党为了便于打击新党，违反正常程序，任命其党羽为谏官，章惇向高太后抨击此事，守旧派指使其党羽以“风闻”此事，攻击章惇“语涉轻侮”太后，“用心不忠”①。此后，又不断受到各种攻击，诬之为奸臣。元祐元年（1086）正、二月间，司马光要罢免役法，章惇不考虑安危，据理力争，还说：“如役法，熙宁初以雇代差，行之太速，故有今敝，今复以差代雇，当详议熟讲，庶几可行，而限止五日，其敝将益甚矣”①，苏辙也据理力争，因而未能立即废罢免役法。